积极稳妥地推进政府机构改革

机构改革是九届全国人大一次会议的重要议题，也是举国上下非常关心的一件大事，它是深化经济体制改革、促进经济和社会发展的迫切需要，是国家领导制度改革的重要内容，也是密切政府同人民群众联系的客观要求——

整体转型的客观要求多年来，我国的行政体制改革滞后于经济体制创新，并且走的是一条局部改良的道路，陷入“放权—收权”、“精简—膨胀”的不良循环。

——政企不分，政府功能错位，使宏观调控体系难以有效运作。早在80年代中期，人民银行便开始行使中央银行的职能，随后其它专业银行陆续实行商业化经营。同时，指令性计划调节范围逐步缩小，确立了指导性计划的主导地位，但由于政府体制改革滞后，“长官意志”仍有余威，政府通过其它方式直接干预经济。例如，置基本建设投资法定程序于不顾，不进行可行性论证，搞一些“首长工程”，导致固定资产投资一再膨胀，形成低效和无效的重复建设；银行隶属于各级政府管辖，有的地方政府直接干预银行信贷，导致信贷失控，金融市场混乱。

——政府经济职能转变滞后，国有企业改革长期受阻。改革国有企业体制，对国有经济实行战略性改组，是建立社会主义市场经济体制的基础工程。国有企业改革起步最早，但收效不明显。究其原因，主要是由于企业运行没有摆脱政企合一的框架，特别是企业领导人的任免升迁大权掌握在政府主管部门手中。例如，《公司法》规定企业享有的经营自主权，往往被政府部门截留；推行公司制和连锁经营，主管部门搞招牌换记的把戏，既继续行使政府部门职权，又上收了本已下放给企业的权益；已实行了股份制的企业，绝大多数依然背着沉重的历史包袱，不少公司的总经理和董事长仍由政府任免，企业的经营机制难以转变。

——地方保护主义盛行，条块分割，大而全、小而全，低水平重复建设、产业结构趋同、阻碍资源的合理流动和统一市场体系的形成，假冒伪劣商品屡禁不止，造成了资源的惊人浪费。

——机构臃肿，人浮于事，加重了企业和农民的税外负担，扰乱了分配关系。由于政府机构膨胀，财政负担吃紧，便从乱摊派、乱收费、乱罚款中寻求生路。有的地方政府官员甚至挪用国家专项扶贫款。与此同时，国有企业不合理不合法的负担十分沉重。其中有不少是不合理负担。有个省清理企业不合理负担，涉及金额近10亿元，相当于该省工商税收金额的12％。

——中介机构职能扭曲，官僚化、商业化。中介机构是市场经济有序运作必不可少的职能机构。它是以为市场交易当事人服务为宗旨的，本应区别于以盈利为目的的企业。在旧体制下，政府部分机构履行中介机构的职能，改革后它们陆续从行政体制中分离出来，组成各种中介机构。但由于缺乏相关的法律规范它们的行为，致使许多中介机构成为“二政府”，凭借政府授予的权力，谋取不义之财。

——权力与金钱结合，权力介入市场，为权钱交易、滋生腐败创造了条件。政府管理职权进入市场，作为稀缺资源，成为交易对象，蜕化为牟取暴利的特权。一些官员靠买卖公文批件，甚至买官卖官成为暴发户。

江泽民主席在十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决”。

在体制转型过程中，政府既是改革的领导者，又是改革的对象。只有正确处理好这二者之间的关系，才能顺利地实现体制全面转型

我国政府体制是行政型计划经济体制的产物，而且依然保留若干战时体制的烙印。这种模式已不适应现代社会化生产力水平和发展趋势的需要。它与经济现代化、市场化是对立的。因为它混淆了政府体制与经济运行的区别，抹煞了经济运行有自身固有的特殊规律和规则，窒息了市场和市场机制的调节功能，否认经济利益主体多元化及其所产生的矛盾，不计较管理成本与效益，缺少权力制衡机制，权责利不对称。所以，对于原有政府体制，必须按照现代社会化生产力性质和社会主义市场经济的要求进行改革，实现政府体制模式的转型，决不能修修补补或者在旧体制的框架内进行局部调整。

但是，我国政府又是创造新体制的倡导者和领导者。这是因为：第一，我国改革的性质是社会主义制度的自我完善，是重新选择适合生产力性质的社会主义模式，而不是步西方国家后尘；第二，改革是一个复杂的系统工程，涉及对生产、交换、分配、消费诸方面，牵连到亿万人民切身利益，必须统一意志、统一行动、统一领导，决不能各自为政，自行其是；第三，现代社会化的市场经济，必须由政府协调和调节众多市场主体的行为，实行统一的宏观调节，以弥补市场所固有的缺陷；第四，我国是发展中的国家，为了加快实现工业化和现代化，必须由政府集中有限的资源，兴建关系国计民生的大型工程，以期在较短的时间以较小的代价走完西方国家几百年走过的路程；第五，政府代表人民行使归全体人民所有的资产所有者职权，监管国有资产的运营，保障所有者权益，防止国有资产流失。上述诸方面的原因，决定了如果在改革中否定政府在体制转型中的主导作用，崇拜市场的自发性，鼓吹“市场万能论”，对于体制创新和经济发展是极有害的。

政府既是改革的对象，又是改革的领导者，这本身就是一个现实的无法回避的矛盾。在体制转型过程中，政府能否自觉地扮演好这双重角色，正确地处理好二者之间的矛盾，事关改革大业的成败。实践证明，政府能否有效地在改革中发挥主导作用和促进作用，不仅决定于政府能否适时地推出适应市场化客观进程的举措，而且决定于能否自觉地加快政府自身体制的转型。在这方面，我们有成功的经验，也有不成功的教训。我国改革首先是在农村取得重大突破的。家庭联产承包责任制能够迅速推广，并发展成为农村基本经济制度，促进了农业生产持续稳定增长。究其原因，是由于取消了政社合一的公社制度，恢复了乡镇政府，并用承包合同制切断农村基层政府对农户生产经营的直接干预，确保了农户的经营自主权。相反，城市国有企业改革，20年来出台的措施不可谓不多，但由于没有触动政企合一这个核心问题，应该说还没有取得预期的成效。

政府机构精简必须以行政体制改革为前提，才能走出“精简—膨胀—再精简—再度膨胀”的怪圈

党的十一届三中全会后，政府机构在1982年、1988年和1993年先后进行了改革，尽管在指导思想上强调“精简、效率”的原则，当时也取得过一些成效，但始终没有摆脱“精简—膨胀”的不良循环。1981年国务院所属机构约100个，1982年机构改革减为61个，1988年又增加到105个，1993年再次改革，之后各类机构约171个。由于职责划分不清，要求上下对口，地方各级政府机构也随之增加。行政人员增长更为迅速。由于行政机构膨胀，导致政府机构从业人员的增长既大大高于物质生产部门，又远远超过科教文卫等部门。这种畸型结构不仅背离了市场化改革方向，而且违背了现代社会化生产力发展的趋势。

行政机构臃肿，人浮于事，已经成为国家财政难以承受的沉重负担。国家预算中用于行政管理费（不包括事业单位和国防）的支出，1978年为52．9亿元，占预算支出总额的4．7％；1995年为996．54亿元，占支出总额的14．6％。行政管理费在财政支出中的比重上升近10个百分点，支出额增长18．8倍。这还不包括预算外收入的各种摊派。

政府机构改革走不出旧体制下“精简—膨胀—再精简—更大的膨胀”的怪圈，究其原因：

——政府机构改革没有突破原有的与计划经济相适应的框架。只有给政府重新定位，把机构改革纳入构造与社会主义市场经济性质相适应的新体制总体框架内，才能达到精简、统一、效能的目的。

——机构设置缺乏科学根据，且无法可依，具有主观随意性，“长官意志”在相当程度上起支配作用。

——财政约束软化。政府既收钱，又花钱。对政府来说，作为收钱者，则多多益善，越多越好；作为花钱者，不受约束，除了财政收入之外，可以凭借权力“创收”。这就为机构膨胀、人员扩编提供了财力支持。这是改革以来“三乱”屡禁不止，农民和企业重负不堪承受的重要原因之一。

——在观念上，“官本位”仍未破除，以致出现买官、卖官的丑恶现象。

李鹏同志在九届人大《政府工作报告》中强调指出，这次机构改革，要按照发展社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效、运转协调的、行为规范的行政管理体系。这是一项复杂的系统工程，为此，第一，必须走全面改革之路，即由与计划经济体制相适应的行政体制转变为与社会主义市场经济体制相适应的行政体制，而不能满足于对旧体制的修补；第二，必须引入市场机制，讲求政府管理成本，强化财政对政府经费支出的约束；第三，必须尽快为政府机构编制立法，实行法治，破除人治，彻底改变“因人设庙”、“讨价还价”，用法律手段约束政府机构反复膨胀；第四，改革人事制度，真正做到能上能下、能官能民，逐步建立一支高素质的公务员队伍。第五，根据政企分开、精干、效率的原则，对各级各类机构分别不同的功能和性质，按国务院关于机构改革的要求，进行转、并、撤、分。最后，还应继续深入持久地开展反腐败斗争。